한국공공사회학회 발제:지방분권을 통한 사회통합과 복지국가전략
지방분권을 통한 사회통합과 복지국가 전략
양근서 경기도의원(도시환경위원회)
1. 지방자치 20년의 현실 : ‘2할 자치’
ㅇ 우리나라는 20여년의 지방자치 역사를 가지고 있음에도 실질적인 권한이양(지방분권)이 되지 않음으로 인해 형식적이고 허울뿐인 지방자치에 불과한 실정임
- 1991년 지방자치 부활과 지방의원선거, 1995년 지방자치단체장선거
- 2008년 지방분권촉진특별법이 제정됐지만 권한이양과 재정분권에 관한 선언적 의미에 불과(2013.5.31종료/5년연장 개정안 발의상태)
< 지방이양대상사무 연도별 결정 현황 >
('12.6.30 기준/지방분권촉진위)
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구분 |
총계 |
지방이양추진위원회 |
지방분권촉진위원회 | |||||||||||||
|
소계 |
‘00 |
‘01 |
‘02 |
참여정부(‘03∼’07년) |
현정부(‘08년 ∼ 현재)
| |||||||||||
|
‘03 |
‘04 |
‘05 |
‘06 |
‘07 |
‘08 |
소계 |
‘09 |
‘10 |
‘11 |
‘12 | ||||||
|
이양 확정 |
3,073 |
1,568 |
185 |
176 |
251 |
478 |
53 |
203 |
80 |
88 |
54 |
1,505 |
697 |
481 |
277 |
50 |
|
이양 완료 |
1,816 |
1,511 |
185 |
175 |
250 |
466 |
53 |
191 |
68 |
78 |
45 |
305 |
221 |
76 |
8 |
- |
|
추진중 |
1,257 |
57 |
- |
1 |
1 |
12 |
- |
12 |
12 |
10 |
9 |
1,200 |
476 |
405 |
269 |
50 |
ㅇ 중앙부처에서는 그동안 지방소비세 신설, 분권교부세 도입, 지방교부세율 인상 등을 통해 충분히 반영되었다고 주장(지방분권촉진위)
- 지방세법이 지난 2010년 대대적으로 개정돼「지방세기본법」,「지방세법」,「지방세특례제한법」등 3개의 법으로 분법(分法)이 이루어지면서 기존 16개의 세목이 11개로 간소화되고, 지방재정의 확충을 위하여 「지방소비세」 및 「지방소득세」가 신규로 도입되는 등 지방세제 부분에 있어 많은 변화가 이루어진 것은 사실임
- 지방이양추진위원회가 9년 존속하면서 1,568건을 이양한 것에 비교하면 지방분권촉진위원회가 4년간 비슷한 건수 이양 확정
- 참여정부 5년간 902건의 이양결정에 비해서도 60% 증가된 수준
ㅇ 그러나 국가와 지방간 사무체계는 여전히 수직적이고 그 비중 또한 선진국에 비해 여전히 중앙에 치중돼 있을 뿐만 아니라 지방자치 실현을 위한 핵심적인 권한 이양은 이뤄지지 않고 있고, 지방재정의 자주권을 가늠할 수 있는 국세와 지방세의 비중도 8:2로 ‘2할 자치’에 머물러 있는 실정임
- 법령상 총 단위사무수는 42,316개인데, 원처리권자 기준으로 할 때는 국가사무와 지방사무가 8:2이고, 현 처리권자를 기준으로 할 때는 국가사무가 72%(30,325개), 지방사무가 28%(11,991)인 것으로 조사(2009년 행정안전부에서 사무총조사)
* 지방정부의 사무비중 : 일본 60%, 미국 50%, 프랑스 40%
- 지방자치단체의 기구설치권, 공무원 정원 관리권도 여전히 중앙정부에 예속돼 있어 지방정부가 해당 지역 특성에 맞는 지방공무원 계급구조와 보수체계 등을 수립하는 것이 불가능
ㅇ 지방분권은 지방자치제도 부활이후 지난 20년 동안 온전한 지방자치실현과 국가경쟁력 강화 방안으로 일관된 정책의제였음에도 불구하고 실질적인 진전은 전혀 이뤄지고 않고 있음.
- ‘복지’가 시대의식으로 등장하면서 여야 정치권 모두 국가의 모델로 복지국가의 비전을 제시하면서 각종 정책을 쏟아내고 있지만 정작 지방분권은 주요 의제와 담론에서 변방으로 제외되고 있음
*대선후보중 민주당만 지방분권공약 발표
|
. 문재인 : 국가분권위원회 설립,지방소비세 확대(부가세5%->20%)등 . 손학규 : 지방정부 조세권 강화, 중앙권한 지방일괄이양법 제정 . 김두관 : 지방분권형 개헌과 지방세 확대 |
- 특히, 사회복지에 대한 수요가 급증하면서 중앙정부가 시급하고도 실질적인 각종 권한과 자원의 이양은 하지 않은 채 사회복지행정을 지방정부에 이관함으로써 지방의 재정여건이 갈수록 악화되고 있음
ㅇ 따라서 2012년 대선을 앞둔 2개월 앞둔 시점에서 향후 우리나라의 핵심의제가 경제민주화 및 복지국가 등과 더불어 지방분권임을 환기시키고, 사회복지행정을 제외한 지방분권의 과제를 명확히 해야 할 필요성이 증대되고 있음
2. 지방분권의 필요성과 과제
1) 필요성
ㅇ 지방분권은 중앙과 지방의 지역간 격차를 해소함으로써 공간적으로 양극화된 사회구조의 소통은 물론 사회통합을 이루는 데 필수불가결한 과제일뿐만 아니라 ‘분권형 복지국가’의 요체이기도 함
ㅇ 우리나라는 그동안 중압집권형, 수도권 일극중심의 불균형발전전략을 통해 압축적 경제성장을 주도해 왔음
- 참여정부에서 국가균형발전을 핵심 국정과제로 선정하여 행복도시건설, 공공기관 이전을 통한 혁신도시 건설 등을 추진하여 왔지만 이를 뒷받침할 실질적인 지방분권은 이뤄지고 않고 있음
ㅇ 그러나 이같은 개발년대식 불균형성장주의 전략으로는 더 이상 국제경쟁력을 확보하기 힘들고 성장에 한계에 도달했음
- 세계는 양적성장에서 질적성장으로 전환하고 있고, 경제체제도 고부가가치의 창조적 혁신경제로 전환하고 있기 때문임
ㅇ 이러한 환경에서는 중앙집중식 요소투입형 경제가 아니라 지방분권을 통해 자율적인 행위주체들로부터 발휘되는 자유로운 개성과 창의성으로부터 혁신이 일어나는 혁신형 경제를 통해서만 국가경쟁력이 확보되고 제고될 수 있음
ㅇ 따라서 더 이상 미루지 말고 중앙정부에서 지방으로의 획기적인 권한이양과 수도권으로부터 지방으로의 자원분산을 포함하는 것을 비롯해 헌법적 차원의 강력하고 혁신적인 지방분권이 추진돼야 할 시점임
2) 과제
□ ‘분권헌법’을 통한 지방분권형국가로의 전환
ㅇ 연방국가인 독일, 스위스를 비롯해 선진국가 대부분이 헌법에 지방자치와 지방분권의 이념을 헌법조항에 명기하여 지방자치와 분권을 헌법적으로 보장하고 있음
ㅇ 반면, 우리나라는 헌법상 지방자치와 분권에 대한 조항이 미흡할뿐 아니라 지자체의 종류를 법률로 정하도록 함으로써 경우에 따라서는 245개 지자체(17개 광역시도,228개 시군구)가 언제든지 사라질 수도 있는 우스꽝스런 현실임(경기개발연구원)
□ 지방일괄이양법 제정 추진
ㅇ 지방이양 확정사무가 입법예고, 법령개정 등 후속조치로 실행되기까지는 2~3년의 장시간이 소요됨
ㅇ 따라서 행정권한의 배분이 확정된 사무를 일괄 법제화할 수 있도록 가칭 ‘지방일괄이양법’의 제정을 추진해야 함
* 외국 사례 : 프랑스-지방이양일괄법, 일본-지방분권일괄법
□ 자치입법권 강화
ㅇ 우리나라는 자치입법권의 상징인 지방자치조례가 헌법(제117조)와 지방자치법(제22조)에 의해 ‘법령의 범위 안에서만’제정이 가능한 반면, 일본은 ‘법령에 위반되지 않는 한도 내에서’ 제정이 가능
ㅇ 지방의회의 특성상 국회에 비해 생활정치 비중이 높고 현장 중심의 민생 및 생활밀착형 입법수요가 많다는 점에서 자치 조례 등을 ‘법령의 범위 안에서만 제정’이 가능하도록 규정하는 것은 자치입법권을 과도하게 제약하는 것임
ㅇ 우리나라도 ‘법령에 위반되지 않는 한도 내에서’로 관련 법률을 개정하여 자치입법권이 확대될 수 있도록 함으로써 각 지역의 특성을 반영하고 지역 주민의 입법 수요에 빠르고 능동적으로 대응할 수 있도록 해야 함
□ 지방정부의 자주재정권 보장
ㅇ 국세와 지방세 배분구조는 여전히 8:2이고, 지방정부의 재정자립도는 갈수록 악화돼 평균 52%인 반면 지방정부의 사회복지 부담이 가중돼 2011년 현재 지방예산중 사회복지예산 차지하는 비중 20%를 넘어서고 있음
- 지방이양사업의 경우 정부의 재원보전율은 낮은 반면 지방의 총예산 증가율은 연평균 6.7%에 비해 사회복지수요증가는 19.3%로 이를 훨씬 상회하고 있음
<지방분권촉진위원회>
|
◈ 국세와 지방세 비율 (’07년) 79.5:20.5 → (’09년) 78.5:21.5 → (’11년) 79:21 ◈ 재정자립도 : (’09년) 53.6% → (’10년) 52.2% → (’11년) 51.9% ◈ 자치단체 복지예산 비중 : (’06년) 13.6% → (’11년) 20.2% - 총예산 연평균 증가율 6.7%, 사회복지비 연평균 증가율 19.3% ◈ 자체수입 vs 인건비 비교(’11년 기준) - 자체수입(지방세 + 세외수입)으로 인건비 미해결 단체 : 38개 단체 - 지방세수입으로 인건비 미해결 단체 : 124개 단체 |
ㅇ 또한 전국 244개 지자체중 216개(89%)의 재정자립도가 50%미만인 것으로 나타나고 있는데, 85개 군의 경우는 전체가 50%미만의 재정자립도를 보이고 있다. 그 중 71개가 30% 미만이며 10% 미만인 곳도 9개군으로 나타나는 등 지자체별 재정자립도 편차가 심화되고 있음(백재현 국회의원)
ㅇ 우리나라 지방정부는 의존재원(지방교부세+국고보조금) 비중이 지속적으로 증가해 2011년 기준으로 41.1%에 달할 정도로 지나치게 높아 국세와 지방세간 세목조정, 지방세제개편, 지방세 신세원 발굴 등으로 지방의 자주재원 기반 확보를 위한 대책이 필요함
*백재현의원 내국세의 내국세의 19.24%인 지방교부세율을 21.00%까지 확대하는 지방교부세법 개정안을 대표발의하였음
< 재정자립도 분포현황 >
(2012 당초예산기준, 단위：단체수, %)행정안전부
|
구 분 |
합 계 |
|
시․도 |
시 |
군 |
자치구 |
|
구성비 | ||||||
|
합 계 |
244 |
100 |
16 |
74 |
85 |
69 |
|
10%미만 |
12 |
4.9 |
- |
1 |
11 |
- |
|
10-30%미만 |
145 |
59.4 |
7 |
36 |
69 |
33 |
|
30-50%미만 |
59 |
24.2 |
3 |
24 |
5 |
27 |
|
50-70%미만 |
23 |
9.4 |
4 |
13 |
- |
6 |
|
70-90%미만 |
5 |
2.0 |
2 |
- |
- |
3 |
< 자치단체별 재정자립도 현황 >
(2012 당초예산기준, 단위：%)행정안전부
|
구 분 |
전국 |
특별시 |
광역시 |
도 |
특별자치도 |
시 |
군 |
자치구 |
|
평 균 |
52.3 |
88.7 |
55 |
35.2 |
28.2 |
37.1 |
16.4 |
36 |
|
최 고 |
- |
88.7 |
70.4 |
61.7 |
28.2 |
63 |
46.3 |
81.5 |
|
- |
서울 본청 |
인천 본청 |
경기 본청 |
제주 본청 |
경기 성남 |
울산 울주 |
서울 서초 | |
|
최 저 |
- |
- |
41.1 |
14.6 |
- |
8.3 |
7.8 |
13.6 |
|
- |
- |
광주 본청 |
전남 본청 |
- |
전북 남원 |
전북 고창 |
부산 영도 |
ㅇ 사회복지행정은 국가 책임 사무로 규정하여 지방분권의 대상에서 제외함으로써 가중되는 지방재정의 부담을 완화시켜주는 것은 물론 지방재정의 건전성을 도모해야 함
- 미국의 경우 주정부에 대한 연방정부의 사회복지 불개입 정책에 따라 사회복지제도 발달이 뒤처지고, 보수적인 공화당정부 주도로 지방분권을 추진하면서 사회복지규모의 축소를 추진했으며, 보수주의자들의 복지국가축소 전략 중 하나가 지방분권이며, 사회복지에 필요한 재정분배에 관한한 지역주의를 선호함(박병현 부산대교수/지방분권시대 사회복지행정의 방향)
□ 지방분권 및 균형발전기구 정비
ㅇ 지방발전위원회(前국가균형발전위원회)의 강화
- 국가균형발전특별법에 의해 설치된 지방발전위원회는 대통령 직속의 자문기구로 심의기능만 수행하도록 되어 있고 예산의 배분·집행은 부처별로 되어 있어 실질적인 정책집행 권한이 미약하고 행정권한이 없음
- 반면 프랑스의 DATAR경우 범부처 차원의 국토 및 국가균형발전계획을 조정하는 기구로 수상 직속의 특수행정기관임
- 지방발전위원회를 현재의 지방분권촉진위원회와 통합하여 중앙인사위, 공정거래위, 금융감독위와 같이 의결권과 집행권을 가진 합의제 행정기관화하여 지방분권 및 균형발전정책의 추진력을 강화할 필요가 있음
*지방분권촉진위원회를 연장하는 것보다 문재인후보의 공약인 ‘국가분권위원회’ 등 같은 성격의 기구를 통합하여 보다 강력한 법적 추진력이 뒷받침되는 행정기관으로 격상할 필요가 있음
ㅇ 국회에 지방분권특별위원회 설치운영
- 지방분권을 정치 아젠다 및 이슈화하고 이에 필요한 입법과제 선정 및 추진을 위해 필요함
□ 지역정당의 도입
ㅇ 현행 정당법상 중앙당이 서울에 있어야 하고, 전국 시ㆍ도당이 5개 이상 분산되어 있어야 정당 설립이 가능하도록 돼 있는 조항을 개정해 지역정당이 합법적으로 설립될 수 있도록 해야 함
- 중앙정치의 지방정치 독점 폐해를 막기 위해서는 기초의원선거의 정당공천제를 폐지하는 것 보다는 다양한 정치세력이 그 지역의 실정에 맞는 정책을 발굴하고 지역정치를 할 수 있도록 지역정당을 설립하도록 하는 것이 더욱 중요함
- 일본에서는 2011년 4월 통일지방선거에서 가나가와네트워크 등 지역정당이 돌풀을 일으켰고, 독일에서도 정당 외에 지역정치단체 등이 지방선거에 후보를 공천할 수 있도록 허용하고 있음
3. 분권형 복지국가의 비전
□ 독점과 배제에서 통합과 공존으로
ㅇ 지금까지 우리사회는 정치,경제,사회 모든 분야에서 사회적 약자를 배제하고 희생시키는 승자독식의 독점사회였음
- 특히, 수도권중심의 중앙집중적 불균형성장과 과도한 중앙집권형 권력구조로 인해 인해 지방은 차별받아왔으며
- 또한, 현재의 경제성장과 부를 일군 주역인 노동자에 대한 사회제도적 처우와 인식이 매우 낮아 노동과 노인(젊었을 때 산업역군이었음)이 동시에 배제되고 있는 현실임
ㅇ 이러한 지역, 계층간 양극화가 심화되고 특정 지역과 계층이 사회구성체에서 온당한 대접을 받지 못하고 배제되는 사회구조에서는 사회통합도 불가능할 뿐 아니라 국가발전도 더 이상 불가능할 것임
ㅇ 사회통합은 사회 여러 부문간의 교류관계와 연대감을 형성하는 것으로 통시간적으로는 과거 노인세대와 현재 세대, 그리고 미래 자녀 세대간의 간극을 좁히는 것이고, 통공간적으로는 계급,계층,지역간의 사회적 배제를 막고 양극화를 해소하는 것이며, 나아가서는 인간과 자연간의 조화와 공생을 도모하는 것이어야 함
□ 지방분권은 사회통합과 복지국가의 첩경
ㅇ 여야가 경쟁적으로 부르짖는 복지국가는 노동과 노인의 포용을 수반한 사회경제적 양극화와 지역간 격차 해소를 전제해야 진정한 복지사회를 실현할 수 있으며, 이를 위해서는 지방분권과 균형발전을 따로 분리할 수 없는 동일한 정책 아젠다로서 ‘지방분권형 복지국가’를 국가모델로 지향해야 함
ㅇ 이를 위해서는 무엇보다 정책의제를 설정하여 여론을 형성하고, 정책을 집행하도록 하는 사회 최상위 분야의 권력집단인 정치분야의 개혁이 시급하고,
ㅇ 정치분야의 최우선 과제는 ‘안철수현상’으로 나타난 것과 같이 정당정치에 대한 국민적 불신을 해소하고 오히려 정당정치가 어떻게 정상적으로 작동하면서 국민속에 뿌리내릴 수 있도록 할 수 있는 지에 대한 자기반성적 진단과 대안이 필요함
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.외국의 지역개발체계 조사 및 지자체와 금융기관간 중개기관 설립방안(2004,국가균형발전위원회,단국대 박병량교수)
.문재인,안철수,박근혜 대선후보 정책공약
.지자체의 불편한 진실:사례를 중심으로(2012,경기개발연구원 김동성자치의정연구부장)
.2012지방분권국가 실현을 위한 10대정책의제와 핵심내용(지방분권전국연대)
.지방분권추진현황(2012.10, 지방분권촉진위원회)
.복지재정분권화에 따른 지방정부의 사회복제예산 변화에 관한 연구(2008,광주대 이중섭)
.국회입법조사처 ‘2012 국정감사 정책자료(행정안전위원회편)’
.지방자치 선진화를 위한 지방재정건전성 강화방안(2011,지방행정연구원,임성일선임연구원)
.백재현국회의원 보도자료 ‘지방재정자립도’(2012.7.24)
.보편적 복지국가실현을 위한 사회복지제도실현방안(2011.민주정책연구원 김동용연구위원)
.한국정치 어떻게 볼 것인가?(윤형섭,김영래,이완범/박영사)
.국가균형발전의 비전과 전략(국가균형발전위원회,동도원)
.국가의 역할(장하준,부키)
.쾌도난마 한국경제(장하준,정승일/부키)
.경제학3.0(김광수,더난)